Aktualności

Unbundling jako gwarancja neutralności operatorów sieci

W europejskim modelu rynku energii i gazu zasada unbundlingu funkcjonalnego pełni rolę jednego z kluczowych narzędzi ochrony konkurencji. Operator systemu dystrybucyjnego, jako podmiot zarządzający infrastrukturą o charakterze monopolu naturalnego, musi działać w sposób neutralny wobec wszelkich podmiotów korzystających z sieci. Wymaga to zarówno formalnej, jak i realnej niezależności operatora od działalności sprzedażowej, handlowej czy korporacyjnej prowadzonej w ramach grupy kapitałowej.

Unbundling ma zapobiegać sytuacjom, w których przedsiębiorstwo zintegrowane pionowo wykorzystywałoby pozycję monopolistyczną segmentu sieciowego do faworyzowania działalności obrotowej. Jak wskazuje literatura, integracja pionowa „naturalnie sprzyja dominacji poprzez uprzywilejowanie powiązanych kapitałowo podmiotów”, a podmioty w grupie mają skłonność do „maksymalizacji zysku na poziomie grupowym, a nie na poziomie poszczególnych przedsiębiorstw”. Stąd konieczność wprowadzenia ścisłych barier organizacyjnych, informacyjnych i decyzyjnych, które gwarantują rzeczywistą separację działalności sieciowej.

Unbundling funkcjonalny jest zatem nie tylko konstrukcją formalnoprawną, ale przede wszystkim praktycznym wymogiem efektywnego i uczciwego rynku energetycznego.

Stabilność standardów unbundlingowych – brak zmian w nowej dyrektywie gazowej

Najbardziej aktualnym aktem regulującym zasady funkcjonowania OSD gazowych jest dyrektywa 2024/1788. Wbrew oczekiwaniom części rynku, jej wejście w życie nie wprowadziło istotnych zmian w zakresie unbundlingu funkcjonalnego dla operatorów gazowych.

W odniesieniu do gazu ziemnego dyrektywa w zasadzie powiela dotychczasowe rozwiązania trzeciego pakietu energetycznego, a jej główne modyfikacje dotyczą nowo tworzonej infrastruktury wodorowej. Konstrukcja wymogów wobec operatorów systemów dystrybucyjnych gazu – dotycząca formy prawnej, organizacji, zasobów, autonomii decyzyjnej, programu zgodności oraz nadzoru regulacyjnego – pozostaje niezmieniona.

Wszystkie dotychczasowe zasady dotyczące:

• samodzielności decyzyjnej,
• niezależności organizacyjnej,
• wyłącznej odpowiedzialności za majątek sieciowy,
• nieprzenoszalności funkcji regulowanych,
• obowiązków związanych z programem zgodności,
• zakazu wpływu spółki dominującej na działalność bieżącą operatora,

nadal obowiązują w niezmienionej formie.

To oznacza, że operatorzy systemów gazowych funkcjonują w stabilnym i jednoznacznym reżimie regulacyjnym, a wszelkie rozważania dotyczące centralizacji funkcji wsparcia muszą uwzględniać dotychczasowe, dobrze ugruntowane standardy unbundlingowe.

Na czym polega unbundling funkcjonalny w praktyce?

Unbundling funkcjonalny wykracza daleko poza formalne oddzielenie spółki operatorskiej od pozostałych podmiotów z grupy. Jest to reżim, który wymaga stworzenia takiego modelu organizacji operatora, aby mógł on wykonywać wszystkie zadania regulowane w pełni samodzielnie.

W praktyce oznacza to, że operator musi:

• posiadać własne zasoby ludzkie, techniczne, fizyczne i finansowe,
• mieć zdolność samodzielnego planowania rozwoju sieci,
• samodzielnie podejmować decyzje inwestycyjne,
• samodzielnie odpowiadać za eksploatację i bezpieczeństwo infrastruktury,
• zarządzać informacjami objętymi obowiązkiem poufności,
• zapewniać niedyskryminacyjny dostęp do sieci,
• prowadzić wewnętrzne mechanizmy nadzoru, kontroli i audytu,
• działać w sposób przejrzysty i neutralny wobec wszystkich użytkowników.

Co szczególnie ważne, unbundling funkcjonalny zakłada istnienie „jednoznacznie przypisanych zadań i odpowiedzialności” w strukturze operatora. Oznacza to, że decyzje dotyczące infrastruktury, procesów technicznych, rozwoju sieci czy bezpieczeństwa nie mogą być podejmowane ani współdzielone z innymi podmiotami z grupy kapitałowej.

Decyzyjność operatora musi być jednopodmiotowa, a wszelkie funkcje dotyczące działalności regulowanej muszą być wykonywane w jego strukturze.

Shared Services w grupach zintegrowanych pionowo — potencjał i ryzyka

W dużych grupach kapitałowych centralizacja funkcji wsparcia jest częstą praktyką, przynoszącą korzyści w postaci standaryzacji procesów, redukcji kosztów operacyjnych i lepszego wykorzystania zasobów.

Jednak działalność operatorów systemów dystrybucyjnych podlega odmiennym ograniczeniom z uwagi na obowiązki regulacyjne. ACER i CEER wskazują, że o ile usługi wspólne mogą być narzędziem zwiększającym efektywność przedsiębiorstw, to w przypadku operatorów muszą być stosowane w sposób ostrożny i wąsko zakreślony.

Według dobrych praktyk regulatorów europejskich, Shared Services są dopuszczalne wyłącznie w tych obszarach, które:

• nie dotyczą działalności operacyjnej,
• nie wymagają dostępu do danych objętych obowiązkiem poufności,
• nie wpływają na decyzje operatora,
• nie naruszają przejrzystości odpowiedzialności,
• rzeczywiście obniżają koszty operatora.

Ostatnia kwestia jest szczególnie ważna — wykorzystanie Shared Services musi spełniać tzw. test efektywności. Jeżeli centralizacja funkcji nie prowadzi do obniżenia kosztów po stronie operatora, nie spełnia ona warunków dopuszczalności.

Obszary wsparcia, które mogą być centralizowane

W praktyce do obszarów bezpiecznych i regulacyjnie akceptowalnych należą:

• podstawowa księgowość i obsługa finansowa,
• szeroko rozumiane procesy administracyjne,
• obsługa kadrowa i płacowa,
• podstawowe procesy zakupowe (nieobejmujące zakupów infrastrukturalnych),
• usługi IT o charakterze korporacyjnym,
• komunikacja ogólna i funkcje marketingowe niezwiązane z działalnością operatora.

Są to funkcje o charakterze pomocniczym, które co do zasady nie wpływają na zdolność operatora do wykonywania zadań regulowanych i nie generują ryzyka naruszenia neutralności.

Obszary strategiczne – funkcje, które muszą pozostać w operatorze

Największe znaczenie z perspektywy unbundlingu mają te obszary, które bezpośrednio wspierają lub kontrolują działalność regulowaną operatora. Wśród nich kluczowe miejsce zajmują:

Audyt wewnętrzny

Audyt wewnętrzny operatora odpowiada za:

• ocenę procesów regulowanych,
• zapewnienie zgodności z prawem energetycznym,
• kontrolę funkcjonalną,
• nadzór nad rekomendacjami pokontrolnymi,
• ocenę ryzyk związanych z działalnością sieciową.

Jest to funkcja „kontrolna i strategiczna”, której nie można przenieść na poziom centrali, ponieważ jej niezależność jest elementem unbundlingu funkcjonalnego. Co więcej, gdyby operator korzystał z audytu grupowego, musiałby utrzymywać równoległą jednostkę audytu wewnętrznego i tak — co nie tylko generowałoby dodatkowe koszty, ale i osłabiało przejrzystość odpowiedzialności.

Compliance i program zgodności

Operator systemowy jest zobowiązany do realizacji programu zgodności służącego przeciwdziałaniu dyskryminacji użytkowników sieci. Program ten jest fundamentem neutralności operatora, a jego wdrażanie, monitorowanie i raportowanie nie może być delegowane do spółki dominującej.

Kontrola funkcjonalna

Kontrola funkcjonalna obejmuje bieżący nadzór nad procesami regulowanymi. Jest to obszar ściśle związany z obowiązkami nałożonymi przez regulatora, w tym m.in. przez Prezesa URE. Jego centralizacja byłaby sprzeczna z ideą niezależności operatora.

Zarządzanie ryzykiem regulacyjnym i operacyjnym

Ryzyka związane z funkcjonowaniem sieci nie mogą być zarządzane przez podmiot zewnętrzny wobec operatora — zarówno ze względu na techniczny charakter zadań, jak i wymogi poufności danych.

Dlaczego centralizacja tych funkcji naruszałaby unbundling?

Istnieje kilka fundamentalnych przyczyn, dla których obszary te muszą być zachowane w operatorze:

Po pierwsze — autonomia decyzyjna.

Organ operatora nie może podejmować decyzji na podstawie analiz lub rekomendacji przygotowanych przez podmiot zależny od spółki dominującej.

Po drugie — poufność informacji.

Dane dotyczące sieci, przepływów, planów inwestycyjnych czy użytkowników systemu nie mogą być dostępne podmiotowi, który nie pełni funkcji operatora.

Po trzecie — odpowiedzialność regulacyjna.

Regulator wymaga, aby operator posiadał wewnętrzne mechanizmy kontroli i nadzoru — nie outsourcingowane.

Po czwarte — test efektywności.

Centralizacja audytu lub compliance wymagałaby utrzymania równoległych jednostek — co prowadziłoby do wzrostu kosztów zamiast ich obniżenia.

Po piąte — przejrzystość kompetencyjna.

Regulatorzy podkreślają, że odpowiedzialność operatora musi być jednoznaczna i niepodzielna.

Podsumowanie — jasne granice dopuszczalnej centralizacji

W świetle obowiązujących przepisów i praktyki regulacyjnej można wskazać kilka jednoznacznych wniosków:

• nowe regulacje unijne potwierdzają stabilność zasad unbundlingu funkcjonalnego,
• operator może korzystać z usług wspólnych jedynie w obszarach pomocniczych,
• obszary strategiczne — audyt, compliance, kontrola, zarządzanie ryzykiem — muszą pozostać w operatorze,
• centralizacja tych funkcji prowadziłaby do naruszenia unbundlingu funkcjonalnego,
• centralizacja funkcji strategicznych nie spełnia testu efektywności i generuje dodatkowe koszty,
• niezależność operatora jest wartością nadrzędną wobec optymalizacji korporacyjnej grupy kapitałowej.